Стоимость готовых работ:

Готовая             дипломная - 3900 руб.

Готовая                 курсовая - 1500 руб. 

Чтобы Вы получили максимально актуальную и оригинальную работу:

  • перед ее отправкой Вам, мы добавим в нее научные статьи и судебную практику 2017 г.
  • Вам будут отправлены использованные при написании работы материалы (можно будет легко сверить подлинность каждой ссылки и доказать науч. рук., что работа написана Вами самостоятельно).

   

            

               

Современное состояние и тенденции развития науки административного права

Работа 2007 г. В настоящее время сильно устарела!  

 

СОДЕРЖАНИЕ

Введение. 3

ГЛАВА 1. Общая характеристика науки административного права   6

§ 1. Понятие, предмет, метод и задачи науки административного права. 6

§ 2. Система науки административного права. 20

ГЛАВА 2. Перспективы развития науки административного права   30

§ 1. Современное состояние развития науки  административного права. 30

§ 2. Актуальные проблемы административно-правовой науки. 37

§ 3. Основные направления развития науки  административного права. 49

Заключение. 62

Список литературы.. 65

 

Введение 

Актуальность исследования. В последнее время административно-правовая проблематика привлекает к себе все большее внимание ученых и практиков. На страницах различных юридических журналов, учебников и монографий развернулась широкая научная дискуссия о предмете, системе и возможных направлениях реформы административного права Российской Федерации. Нет острой необходимости говорить об исключительной важности административного права как в целом для российской правовой системы, так и для ее публично-правовой составляющей.

По масштабу регулируемых отношений, по кругу вовлеченных в орбиту правового регулирования субъектов, по объему источников административное право не без оснований претендует на роль суперотрасли российского права, задающей правовой режим организации и деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти, а также поведения всех иных участников управленческих отношений. Вместе с тем многомерность содержания и полисистемность функций административно-правового регулирования приводит к тому, что все чаще высказываются предложения о пересмотре предмета и структуры современного российского административного права вплоть до расчленения его на автономные юридические комплексы отраслевого характера, далеко не во всех случаях сохраняющие свою естественную связь с административно-правовой материей.

Данное обстоятельство обусловливает необходимость критического осмысления состояния и перспектив развития науки современного российского административного права, тем более, что существующая ныне практика государственного и муниципального управления несет на себе ощутимый отпечаток стихийного демонтажа прежней социалистической системы, а следовательно, и полного отказа от соответствующего ей административно-правового регулирования.

Проблемы зарождения и развития административно-правовой мысли в России и формирования в связи с этим науки административного права разработаны недостаточно. При написании дипломной работы были использованы, прежде всего, труды таких авторитетных ученых-административистов, как А.П. Коренев и Ю.Н Старилов. Среди работ последнего времени можно выделить работы И.Ш. Килясханова, С.Д. Князева, Р.А. Ромашова, В.С. Рыжова, А.А. Савостина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова.

Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы проанализировать развитие административно-правовой мысли в России и в связи с этим определить особенности формирования русской науки административного права.

Для этого необходимо решить следующие задачи:

-               охарактеризовать понятие, предмет, метод и задачи науки административного права;

-               проанализировать взгляды ученых-административистов на систему науки административного права;

-               очертить актуальные проблемы и направления развития науки  административного права.

Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся по поводу формирования и развития науки административного права. Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие развитие отечественной административно-правовой мысли, становление административно-правовой науки в плане определения ее предмета, методологии, системы, формирования основных административно-правовых категорий.

Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные нормативно-правовые акты.

Методологическую основу настоящей работы составляет комплекс научных методов познания: диалектического, сравнительно-исторического, сравнительно-правового и формально-догматического методов исследования. Использовался также метод системно-структурного анализа.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и ученых, сделавших определенный вклад в науку административного права на том или ином этапе ее развития.

Дипломная работа состоит из введения, основной части, включающей две главы и пять параграфов, заключения, а также списка использованной литературы. В первой главе дается общая характеристика науки административного права; во второй – выявляются перспективы развития данной области научного знания.

 

 

 

ГЛАВА 1. Общая характеристика науки административного права 

§ 1. Понятие, предмет, метод и задачи науки административного права

 Согласно ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и образующих ее субъектов. Принимая во внимание, что конституционные положения служат ориентиром, указывающим генеральное направление процесса формирования и совершенствования демократического правового государства, являются критерием отбора средств и методов, необходимых и пригодных для успешного осуществления государственно-правового строительства, представляют собой индикатор соответствия реального состояния российской государственной и правовой системы нормативной модели, представленной в Конституции России, применительно к современному российскому административному праву правомерно и необходимо выделять два уровня его существования и, соответственно, две компоненты содержания: федеральное административное право и административное право субъектов Федерации.

В таких условиях естественным образом возникает целый комплекс вопросов о соотношении федерального и регионального административного права, способах (формах) их сосуществования, масштабах регулятивного воздействия и структурированности соответствующего административно-правового нормативного материала. Без принципиального разрешения этих вопросов определение роли, структуры и значения административного права Российской Федерации, не говоря уже о его потенциале и перспективах развития, будет являться труднопреодолимой проблемой.

Федеральное административное право, несомненно, выполняет роль фундамента правового регулирования не только применительно к соответствующим сферам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и образующих ее субъектов. Оно также предопределяет принципиальные основы становления и развития административного права всех 89 субъектов Российской Федерации, которые просто обязаны при юридическом оформлении механизма организации и осуществления региональной исполнительной власти учитывать единые начала (в том числе и в разрезе правового обеспечения) построения и деятельности государственных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне.

Нельзя игнорировать и то обстоятельство, что в механизме законодательной регуляции отраслей и сфер публичной (государственной и муниципальной) администрации еще отсутствует системная связь различных актов по уровням в соответствии с федеративным устройством государства, что не в последнюю очередь обусловлено противоречивым толкованием предметов ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов, сопряженным к тому же с необходимостью вычленения из общего объема полномочий Федерации и ее субъектов полномочий исполнительных органов. Как следствие, федеральное административное право в юридической литературе трактуется чрезвычайно широко, «охватывая собой и правовое регулирование управленческих отношений в субъектах Российской Федерации».[1]

Задача идентификации регионального административного права заметно осложняется тем, что при формировании его облика нельзя не учитывать исходных (отправных) начал всего современного российского административного права, его предметной направленности и концептуальной определенности. В этой связи, прежде чем говорить о сущности и параметрах административного права субъектов Российской Федерации, необходимо исключить всякую двусмысленность в методологических подходах к предмету и системе административного права. Ведь совершенно очевидно, что социальная база и нормативная структура административно-правового регулирования, независимо от уровня его осуществления, в своей основе не могут не характеризоваться единством и однотипностью.

Однако уяснение предмета современного российского административного права сопряжено с необходимостью преодоления существенных разногласий во взглядах отечественных административистов, которые предлагают порой совершенно противоположные модели построения данной отрасли публичного права. Единственное, пожалуй, в чем сходятся мнения всех ученых, — это то, что разработанные наукой советского административного права прежние представления о предмете и системе административно-правовых норм нуждаются в существенной корректировке.

Что же касается тех оценок, которые характерны для современного состояния науки административного права, то следует согласиться с замечанием Ю.Н. Старилова, полагающего, что, «принимая во внимание особую сложность реформирования административного права России и изменения его структуры, потребуются долгие годы исследовательской, административно-политической и законотворческой работы, прежде чем административному праву будет придан новый вид и оно будет иметь новую структуру, адекватную уровню развития других отраслей публичного права».[2] Тем не менее уже сегодня в юридической литературе излагаются представляющие существенный научный и практический интерес взгляды на содержание и предназначение российского административного права.

Так, К.С. Вельский полагает, что «на смену институционально-отраслевому представлению о предмете административного права как о совокупности однородных по своей природе отношений, складывающихся в сфере организации и осуществления государственного управления, должно прийти его функциональное структурирование, согласно которому административное право состоит из трех тесно взаимосвязанных в практической сфере и самостоятельных правовых образований внутри административного права: администрации, полиции и юстиции».[3] При этом вычленение в структуре предмета административно-правового регулирования автономных комплексов полицейских и юстиционных отношений дает основание некоторым исследователям для постановки вопроса о существовании наряду с собственно административным правом полицейского права,[4] а также для характеристики административной юстиции как правового образования в системе административного права в качестве административно-судебного искового права.

Ряд авторов не столь категоричны, но также считают необходимым говорить о существенной дифференциации отношений, испытывающих потребность в административно-правовом регулировании. В частности, Р.А. Ромашов считает, что под предметом административного права следует понимать «комплекс общественных отношений в сфере государственного управления, складывающийся из внутриаппаратных отношений, отношений между аппаратом управления и гражданами, между гражданами в сфере охраны общественного порядка».[5] Высказывается также мнение о том, что «предмет административного права охватывает собой три группы социальных связей: отношения по реализации государственной исполнительной власти, внутриорганизационные государственные отношения, а также отношения, складывающиеся в процессе общегосударственной контрольной деятельности, осуществляемой как на федеральном, так и на региональном уровнях публичной власти».[6]

Еще более широкая трактовка сферы действия административно-правовых норм увязывается с тем, что они «регулируют общественные отношения в сфере организации и деятельности органов исполнительной власти в процессе осуществления государственного управления, обеспечения реализации прав и свобод граждан, установления и обеспечения общественного порядка и осуществления надзорной и контрольной деятельности от имени государства, а также юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти в части разрешения индивидуальных административных дел и применения административных взысканий в случаях административных правонарушений».[7]

Оценивая подобные воззрения на роль современного российского административного права, необходимо подчеркнуть, что, хотя они полезны уже тем, что стимулируют научные изыскания предмета и предназначения административно-правовой материи, их вряд ли можно принять за основу концепции содержания и структуры современного административного права. И причина заключается в том, что все упомянутые варианты обозначения предмета административного права объективно направлены не на консолидацию административно-правовой материи, обусловленную единством объекта ее приложения, а на расчленение предмета регуляции, вплоть до уровня самостоятельных нормативных массивов. Это обстоятельство особенно важно подчеркнуть еще и потому, что несмотря на способность отраслевой системы российского права к развитию и самосовершенствованию, необходимо с максимальной осторожностью подходить к процессам предметного обособления правовых норм и конструирования автономных объектов правового регулирования.

Нельзя не согласиться с Ю.Н. Стариловым, который полагает, что «попытки дифференциации отношений, испытывающих потребность в административно-правовом регулировании, и конструирования на этой основе автономных в плане юридического обеспечения комплексов полицейских, юстиционных, надзорно-контрольных и иных отношений, не учитывают того, что подобные отношения по существу являются проявлением одного и того же вида деятельности — управления, организации, администрирования».[8] В этой связи не вызывает сомнения, что все указанные отношения в силу своей управленческой природы образуют единый предмет, нуждающийся в административно-правовом регулировании. Деление административного права, его единого предмета на новые самостоятельные отрасли (подотрасли) не усовершенствует механизм административно-правового регулирования, а, напротив, искусственно и необоснованно усложнит систему правового обеспечения управленческих отношений, затруднит деятельность правотворческих и правоприменительных органов.

Вместе с тем, учитывая разграничение в тексте Конституции РФ административного и административно-процессуального законодательства, не следует отвергать принципиальную возможность формирования наряду с материальным административным правом самостоятельной  процессуальной отрасли. Вопрос о целесообразности выделения административно-процессуального права уже неоднократно освещался в юридической литературе.[9] Однако в современных условиях, опираясь на закрепление в ст. 118 Конституции России в качестве самостоятельной формы судопроизводства (наряду с конституционным, гражданским и уголовным) административного судопроизводства, есть все основания полагать, что необходимость адекватного правового обеспечения правосудия по административным делам ускорит процесс становления административно-процессуального права, которое возьмет на себя функцию «обслуживания» рассмотрения в судебном порядке не только административных, но и избирательных, налоговых, таможенных и иных публично-правовых споров, а также процессуального обеспечения производства по делам об административной ответственности физических и юридических лиц.

Ограничение функций административно-процессуального права исключительно юрисдикционными рамками отнюдь не означает, что позитивная деятельность публичной администрации не нуждается в юридических процедурах. Однако правовое обеспечение «повседневного общения» органов и должностных лиц исполнительной власти друг с другом, а также с иными участниками управленческих отношений неразрывно связано с их правовым статусом, закрепляемым нормами материального права. Вследствие этого административные процедуры, представляющие собой правила, определяющие порядок совершения различных управленческих действий неюрисдикционного характера, являются неотъемлемым элементом материального административного права.

Думается, что даже разделение классического административного права на материальное и процессуальное не снимает с повестки дня вопрос о дополнительном урегулировании административных процедур. Их регламентация в российских условиях является крайне фрагментарной, хотя значимость системного и унифицированного регулирования в этой области давно признана бесспорной во многих демократических правовых государствах. В этой связи безусловно заслуживает поддержки идея принятия Федерального закона «Об административных процедурах», который смог бы зафиксировать единые принципы и правила построения процедурных взаимоотношений между государственными (муниципальными) органами и гражданами, что не только позволит установить наиболее приемлемые стандарты функционирования публичной администрации, но и будет способствовать прозрачности управленческих процедур. Помимо этого, наличие нормативно определенных правил взаимоотношений в сфере осуществления исполнительной власти позволит избежать значительного числа административных споров, порождаемых пробельностью действующего административного законодательства, что, в свою очередь, освободит административный процесс от не вполне свойственных ему функций.

Это обстоятельство лишний раз свидетельствует, что административное право, его содержание и предназначение, вне всякого сомнения, нуждаются в современном прочтении. Однако новый взгляд на российскую административно-правовую материю вряд ли целесообразно основывать исключительно или преимущественно на ревизии традиционных представлений о предмете данной отрасли права. По мнению И.Ш. Килясханова, «новые взгляды на развитие современного административного права, основанные на диффузии предмета его регулирования и ликвидации административного права как отрасли права и научной дисциплины, не имеют под собой веских законодательных и организационных, социальных и политических оснований».[10]

Противоположную позицию занимает Ю. Н. Старилов, полагающий, что «именно сегодня имеются необходимые социально-экономические предпосылки для реформирования административного права и приведения его в соответствие с действующим законодательством».[11] Логическим завершением подобного взгляда на роль и значение административно-правового регулирования, по нашему мнению, фактически должен быть признан вывод о приоритете административного законодательства над содержанием и структурой предмета административного права. Однако совершенно очевидно, что как раз наоборот, административное законодательство первопричиной своего существования и развития имеет управленческие отношения, охватываемые предметом соответствующей отрасли права.

В основе различных подходов к оценке сущности современного российского административного права, как правило, лежит ошибочное представление, согласно которому «именно предмет правового регулирования дает необходимое представление о каждой отрасли права, включая и административное право».[12] Предмет административно-правового регулирования, разумеется, влияет на содержание административного права, но вместе с тем лежит вне механизма административно-правового регулирования, являясь объектом воздействия со стороны административно-правовых норм. Что же касается содержательного наполнения административного права, то оно обеспечивается не предметом, а методом правового регулирования. И именно в методе административного права должны найти отражение изменяющиеся потребности управленческих отношений в правовом регулировании, адекватном тем радикальным политическим и экономическим переменам, которые вызваны осуществлением в Российской Федерации современной конституционной реформы.

В этой связи совершенно обоснованным выглядит мнение Ю. А. Тихомирова, согласно которому «новации, претерпеваемые современным административным правом, нельзя увязывать только с объектом регулирования. Они прежде всего касаются методов правового воздействия на соответствующий комплекс отношений, вследствие чего административное право утрачивает свой «запретительно-наказательный» имидж, ориентируясь на функции государственного управления, регулирования, легализации, контроля и надзора, хотя баланс данных функций не вполне сложился и не в полной мере коррелирует с содержанием и ролью механизма административно-правового обеспечения исполнительной власти».[13]

Все более привычными способами регулирования выглядят лицензирование, сертификация, регистрация, уведомление. Они не только обогащают арсенал средств, используемых административным правом, но и самым решительным образом изменяют наши представления о задачах и приоритетах административно-правового регулирования. Лишь такое понимание соотношения предмета и метода российского административного права, их взаимосвязи и взаимообусловленности дает возможность рассматривать предмет административного права в качестве «потребителя» административно-правовых услуг, перечень и качество которых детерминированы не столько изменением существа, предназначения, и уж тем более наименования управленческих отношений, сколько необходимостью их юридической адаптации к современным социально-экономическим и политическим реалиям.

Исходя из вышесказанного представляется предпочтительным основывать систему взглядов на предмет современного административного права России не на отрицании традиционных подходов, а на их адекватной интерпретации и творческом развитии. В этой связи административное право — это юридическая форма, модель управления, некая юридическая форма государственной администрации. Административно-правовые нормы предназначены для регулирования общественных отношений, опосредующих государственно-управленческую деятельность. А.В. Воронков, рассматривает в качестве предмета административного права государственно-управленческие общественные отношения, связанные прежде всего с организацией и осуществлением исполнительной власти.[14]

Именно связь административного права с юридическим обеспечением государственной исполнительной власти или государственным управлением в собственном (узком) смысле слова качественно отличает его от иных правовых образований. Вместе с тем в современных условиях нельзя не учитывать, что административное право охватывает своим влиянием не только государственные, но и муниципальные формы и методы осуществления исполнительной власти, вследствие чего его предмет составляют не только государственно-управленческие, но и муниципально-управленческие отношения.

Однако распространение сферы действия норм административного права на местное самоуправление не означает, что административное право поглощает собой муниципальное право, которое следует рассматривать как один из элементов современной структуры российского административного права, его особенной части. Думается, что соотношение административного и муниципального права нельзя характеризовать с позиции целого и части. Административно-правовое регулирование не поглощает муниципально-правовые институты, так как муниципальное право представляет собой комплексное вторичное образование в системе права (законодательства) Российской Федерации, возникающее на стыке норм не только административного, но и конституционного, финансового, земельного и иных отраслей права.

В рамках любой национальной системы права муниципальное право заметно отличается от других отраслей. В известном смысле «муниципальное право нельзя считать ни частью какой-либо отрасли, ни «еще одной» отраслью, поскольку оно призвано регулировать практически весь комплекс публичных отношений на местном уровне власти, за исключением отношений уголовно-правового характера, вследствие чего в структуре самого муниципального права необходимо выделять относительно автономные образования: коммунальное конституционное право, коммунальное административное право, коммунальное хозяйственное право, коммунальное финансовое право».[15]

Соответственно, российское муниципальное право, обеспечивающее регламентацию отношений в сфере местного самоуправления, в равной степени использует потенциал норм права различного отраслевого характера и не может быть отождествлено с административным правом. Это обстоятельство, однако, не означает, что административно-правовые предписания, обслуживающие процессы местного самоуправления, утрачивают свою первичную отраслевую природу и имманентную связь с административным правом. Как следствие, российское административное право и на федеральном, и на региональном уровне замыкается на юридическое обеспечение отношений, складывающихся по поводу организации и осуществления исполнительно-управленческой деятельности государственными и муниципальными органами (должностными лицами). Иными словами, современное административное право выступает средством правового обеспечения организации и функционирования публичной (государственной и муниципальной) администрации, ее органов и служащих, форм и методов деятельности.

Характеристика административного права через юридическую форму публичной администрации вовсе не свидетельствует о том, что по своему содержанию и предназначению российское административное право призвано служить специфическим нормативно-правовым воплощением права государственной и муниципальной администрации, понимаемого прежде всего в качестве комплекса правомочий различных управленческих органов и должностных лиц в отношениях с гражданами, общественными объединениями, предприятиями и организациями. Совершенно очевидно, что отождествление административно-правового регулирования исключительно с юридическим обеспечением задач, функций и интересов публичной администрации неизбежно приводит к тому, что административное право становится самодостаточным придатком бюрократического процесса, утрачивает социальную ориентацию и превращается в самоцель.

Поэтому «с позиции сегодняшнего дня особенно важно, говоря о предмете административного права, не сводить его только к организации и функционированию исполнительной власти, государственного и муниципального управления. Еще большую потребность в административно-правовом регулировании испытывает необходимость гармонизации механизмов публичной администрации с институтами гражданского общества, подчинения управленческих отношений задаче реализации конституционной обязанности признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, так как именно они согласно ст. 18 Конституции РФ определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».[16]

В этой связи при определении предмета современного административного права нельзя ограничиваться лишь указанием на управленческий характер регулируемых общественных отношений, умалчивая об обеспечительной роли административно-правовых предписаний в деле государственного уважения достоинства личности, гражданских, политических, социально-экономических прав и свобод человека и гражданина, их охраны и защиты. Более того, именно эта составляющая административного права объективно выдвигается на авансцену правового обеспечения государственной и муниципальной администрации и одновременно служит вектором, с одной стороны, определяющим сверхзадачу, стоящую перед всеми органами и должностными лицами исполнительной власти, а с другой стороны — фиксирующим генеральное направление развития административного законодательства.

Вместе с тем «приоритет административно-правовой защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере взаимоотношений публичной власти и частных лиц не должен приводить к полному отказу от юридического обеспечения государственного и муниципального управления в рамках единого предмета административно-правового регулирования».[17] Более оправданно говорить о том, что центр тяжести современного административного права России смещается в направлении обеспечения надлежащей юридической сцепки публичной администрации с правами и свободами граждан, механизмами и процедурами реализации и защиты последних.

Таким образом, можно сделать следующий вывод. Российскому административному праву в современных условиях приходится решать двуединую задачу: удовлетворение общественных потребностей в повышении эффективности системы государственного управления и обеспечение защиты граждан от все более возрастающей «эффективности» публичной администрации. Думается, что переосмысление роли административно-правового регулирования характерно и для других бывших советских республик, демонтировавших социалистическую государственную машину и созидающих новую демократическую государственность.

 

§ 2. Система науки административного права 

Высказываемые различными учеными мнения весьма красноречиво свидетельствуют в пользу отказа от традиционных воззрений на структуру административного законодательства. Причем реформирование системы данной отрасли, по мнению его сторонников, должно быть всесторонним и охватить и общую, и особенную части. Так, А. П. Коренев полагает, что «в современных условиях необходимо говорить не о двух, а о трех частях административного права, среди которых следует различать не только общую и особенную, но и юрисдикционную составляющие».[18] В этой связи думается, что третью часть административного права предпочтительнее именовать специальной, включая в нее вопросы обеспечения безопасности личности, общества и государства в сфере внешних сношений, внутренних дел; охраны порядка и безопасности внутри страны; оперативно-розыскной, частной детективной, охранной деятельности и т.п. Ю.А. Тихомиров, однако, считает, что «по причине слабой нормативной структурированности было бы целесообразно вовсе отказаться от попыток деления административного права на какие-либо части, сосредоточив все внимание на административно-правовых институтах (подотраслях), их наборе и содержании».[19]

Думается все же, что при построении системы российского административного права нельзя не учитывать различие регулятивного масштаба (потенциала), которым обладают те или иные нормы данной отрасли права. С этой точки зрения нормы, имеющие универсальный характер и рассчитанные на применение во всех отраслях и сферах функционирования публичной администрации, образуют общую часть административного права, а нормы, предназначенные для регуляции отношений, складывающихся в отдельных отраслях (сферах) управления, — его особенную часть. Наиболее значимыми разделами (институтами) общей части следует считать принципы публичной администрации, субъекты административного права, формы и методы государственного и муниципального управления, административные процедуры, ответственность по административному праву, обеспечение законности и дисциплины в сфере публичной администрации, специальные административно-правовые режимы.

Что же касается особенной части административного права, то при ее конструировании следует избегать описания нескольких десятков ведомственных структур, так как подобный подход является рудиментом господствовавшего в советское время взгляда на данную отрасль права как на аппаратное управленческое право. При этом главное внимание норм особенной части должно быть сосредоточено на фиксации административно-правовых форм и методов государственного регулирования и государственного контроля, специфике публичной администрации в различных сферах управления, прежде всего во взаимоотношениях с гражданами и иными участниками управленческих отношений.

Необычную позицию применительно к особенной части административного права занимает Ю. Н. Старилов. Он исходит из того, что в основу «разделения общей и особенной частей должен быть положен предмет регулирования, согласно которому к особенной части следует отнести строительное право, дорожное право, предпринимательское право, социальное право, школьное (образовательное) право, полицейское право, служебное право, медицинское право, муниципальное право и другие комплексы норм, регламентирующие конкретные сферы управленческой деятельности».[20]

Думается, что подобная конфигурация особенной части российского административного права, вряд ли оправдана. Во-первых, не вызывает сомнения, что при построении указанных институтов нарушен отраслевой актер образующих их правовых норм, вследствие чего на них в равной мере претендовать другие отрасли российского права. В частности, это касается муниципального, медицинского, предпринимательского и иных нормативных правовых комплексов. Во-вторых, очевидно, что предмет регулирования общей и особенной частей административного права принципиально один и тот же — управленческие отношения. По этой причине, рассматривая, например, полицейское (милицейское) право, необходимо будет говорить об актах, издаваемых органами и должностными лицами органов внутренних дел, применяемых ими мерах административного принуждения и других вопросах, образующих общую часть административного права. Как следствие, избежать неустранимой конкуренции общей и особенной части будет практически невозможно.

В-третьих, нельзя не обратить внимание на то, что предлагаемые разделы особенной части не свободны от эффекта наложения друг на друга. Если взять то же милицейское право, то непонятно, будет ли оно регулировать вопросы государственной (муниципальной) службы в органах внутренних дел или это останется уделом иного института особенной части — служебного права. В-четвертых, при таком построении особенной части попросту отпадает потребность в общей части административного права, а значит, и в целом в данной отрасли российского права. В лучшем случае общее административное (управленческое) право сможет сохранить за собой статус отраслевой юридической науки и учебной дисциплины. Вышеизложенное заставляет усомниться в Необходимости и целесообразности систематизации российского административного права, основанной на выделении автономных юридических образований подотраслевого управленческого характера.

Административное право субъектов Российской Федерации, безусловно, впитывает в себя основные свойства, типичные для административного права России и его федерального среза. Однако нельзя не учитывать, что оно одновременно тяготеет к активно формирующимся в субъектах Федерации региональным правовым системам, испытывая на себе их влияние. Конечно, учитывая небольшой по историческим меркам промежуток времени, прошедший с момента конституционного оформления «раздвоения» административного законодательства, было бы несколько преждевременно пытаться дать исчерпывающую характеристику предмету, системе, функциям и значению регионального административного права. Но это вовсе не означает, что любые попытки исследовать специфические особенности административного права субъектов Российской Федерации, его источников и иных обязательных атрибутов лишены научно-познавательной и практически-прикладной значимости.

На первый взгляд, «и региональное, и федеральное административное право регулируют управленческие отношения, складывающиеся в процессе осуществления исполнительной власти государственными органами и органами местного самоуправления, а принципиальное различие между ними состоит в территориальном масштабе действия соответствующих норм. Не отвергая подобного подхода, можно тем не менее предположить, что он: во-первых, фокусирует внимание на формальном признаке действия норм права в пространстве; во-вторых, не ориентирован на содержательное разграничение предметов административно-правового регулирования, осуществляемого при помощи федеральных и региональных правовых норм; в-третьих, не учитывает особенностей, присущих формам внешнего выражения федерального и регионального административного права».[21]

В этой связи важно подчеркнуть, что если критерии дифференциации российского административного права последовательно увязывать с пространственными параметрами действия образующих его норм, то допустимо будет говорить и о межрегиональном уровне административного права. Однако для подобной постановки вопроса нет никаких веских оснований, тем более что в научной литературе вполне обоснованно отмечаются все более явственно проявляющиеся недостатки нового института «генерал-губернаторства». В частности, по мнению К.С. Вельского, «деятельность полномочных представителей Президента в федеральных округах по осуществлению контроля за соблюдением федерального законодательства и федеральных интересов полезна исключительно как временная мера с краткосрочной перспективой. При условии осуществления радикальной губернаторской реформы функции и права федерального надзора и межведомственной координации вполне могут быть сосредоточены в руках и, соответственно, территориальных масштабах деятельности высших должностных лиц субъектов Федерации, назначаемых на свои должности Президентом России».[22]

Предмет регионального административного права не может характеризоваться сквозь призму взглядов на административное право Российской Федерации, преломленных исключительно под углом зрения территориальных границ субъектов федеративного государства. Необходимо помнить, что целый ряд отраслей и сфер управления отнесены к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции России), а значит, и их правовое обеспечение является прерогативой федерального административного права. Поэтому ни при каких обстоятельствах в предмет административного права субъектов Российской Федерации не могут входить управленческие отношения в сфере внешней политики и внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, обороны и безопасности страны, определения статуса и защиты государственной границы и т. п. Как следствие, при характеристике регионального административного права и законодательства необходимо особо оговаривать, что оно не имеет целью регулирование управленческих отношений в сферах деятельности, составляющих предметы ведения Российской Федерации.

Важно учитывать также принципиальные различия в подходах к регулированию правового статуса граждан как субъектов административного права на федеральном и региональном уровнях. Регулирование прав и свобод человека и гражданина должно осуществляться только федеральным законодательством (ст. 71 Конституции РФ). Что же касается законотворческих полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в данной сфере, то они распространяются лишь на защиту прав и свобод человека и гражданина, которая отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме этого, нельзя обойти вниманием и указание ст. 55 Конституции России о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, если административно-правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина в сфере управления стало уже привычным, а за последнее время и приоритетным институтом административного права Российской Федерации, то на уровне субъекта Российской Федерации полномасштабное существование подобного института является принципиально невозможным. В лучшем случае можно предположить, что в отношении граждан задачей регионального административного права является не регламентация их правового статуса в сфере управления, а защита прав и свобод, урегулированных федеральным административным законодательством, посредством закрепления специальных (дополнительных) административно-правовых гарантий.

Административное законодательство субъектов Российской Федерации реально несет двойную нагрузку применительно к институту правового статуса граждан в отношениях с органами и должностными лицами публичной администрации. Прежде всего, оно может дополнять и развивать федеральное законодательство. Однако только этим его роль не ограничивается. Нельзя исключать и опережающее закрепление административно-правовых гарантий прав и свобод граждан на региональном уровне.

Существенные различия имеют и внешние формы выражения федерального административного права и административного права субъектов Российской Федерации. Если федеральное административное право с формально-юридических позиций можно охарактеризовать как совокупность нормативных правовых актов государственных органов, то истоками регионального административного права служат нормотворческие усилия как государственных, так и муниципальных органов власти.

Кроме того, «для федерального административного права критерием его легитимности служит соответствие Конституции РФ. Требования же к административному праву на региональном уровне значительно шире и предполагают его соответствие, помимо Конституции России, также федеральным законам и конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации. Несоблюдение данного условия может приводить к формированию «правонарушающего» регионального административного законодательства, которое, в свою очередь, будет препятствовать гармонизации федерального административного права и административного права субъектов Российской Федерации, тормозить поступательное развитие механизма административно-правового регулирования, подрывать доверие населения к органам и должностным лицам публичной администрации как на федеральном, так и на региональном уровне».[23]

При сравнении административного права субъектов Федерации с федеральным административным правом России нельзя не обратить внимания и на соотношение их системно-структурной организации. В этом плане прежде всего необходимо отметить, что на региональном уровне формирование отдельных административно-правовых институтов обретает еще только самые первые, предварительные очертания, вследствие чего, в отличие от федерального среза, представляется преждевременным разграничение его материально-правовой и процессуальной составляющей в качестве самостоятельных правовых образований. Думается, что реальная дифференциация административного и административно-процессуального законодательства в субъектах Российской Федерации — все-таки процесс, рассчитанный на достаточно отдаленную перспективу.

Если же говорить о тех институтах регионального административного права, которые уже так или иначе заявили о своем существовании, то к ним вполне возможно отнести правовой статус государственных органов и должностных лиц исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственную службу в субъектах Российской Федерации, административные акты (акты управления), ответственность за административные правонарушения. Достаточно активно идет становление законодательства, отражающего региональную специфику административно-правовой организации отдельных отраслей (сфер) управления, что весьма красноречиво свидетельствует в пользу выделения общей и особенной частей административного права субъектов Российской Федерации.

Суммируя изложенное в данной главе дипломной работы, можно констатировать, что современное российское административное право переживает бурный период своего развития. Образующие его нормы и институты обретают новое, соответствующее конституционным требованиям о демократическом правовом государстве содержание, ориентированное на создание действенных юридических механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию и защиту прав законных интересов граждан, их объединений в сфере организации и функционирования публичной (государственной и муниципальной) администрации. Все настойчивее ощущается потребность в обособлении в качестве самостоятельного правового феномена процессуального административного права России, особенно на федеральном уровне. По существу, как свершившемся факте можно утверждать о становлении регионального фрагмента административно-правового регулирования в субъектах Федерации. Тем не менее, несмотря на столь существенные новации, нет никаких веских оснований говорить о революции в сфере административно-правового регулирования, основанной на практически полном отказе от прежних взглядов на существо, предназначение и систему отечественного административного права. Более продуктивно, на наш взгляд, вести речь о реформировании содержания данной отрасли, рассчитанном на придание административному законодательству Российской Федерации цивилизованного демократического облика.

  

 

ГЛАВА 2. Перспективы развития науки административного права 

§ 1. Современное состояние развития науки
административного права 

Административное право как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирова­ние юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, обеспечения общественной безопасности, эффективности управления государственными и общественными делами, для защиты прав и свобод чело­века и гражданина, установления режима законности управленческих действий.

Современное административное право — право, основанное на непремен­ном учете общественных (публичных) интересов. Оно должно быть правом, обеспечивающим эти интересы;[24] эта отрасль права предоставляет возмож­ность для осуществления прав и свобод человека и гражданина, достижения «общественного блага» (общественного благосостояния). Если попытаться ответить на вопрос: что происходит в настоящее время с наукой и отраслью административного права, то ответом станет информация о преодолении сло­жившихся в советские годы традиций, доктрин, теорий, точек зрения ученых, представляющих науку административного права.

Можно задать еще один вопрос: не надолго ли затянулся процесс реформирования российского ад­министративного права? Сколько времени предстоит еще говорить о необхо­димости проведения реформы административного права? Думается, что про­цесс коренного изменения системы административно-правового регулирования — очень длительный процесс, зависящий главным образом от уровня разви­тия соответствующего административного законодательства, научной значи­мости правовых доктрин, правовой культуры, темпов и потребностей эконо­мического развития страны, направлений политико-правового строительства, эффективности и качества публичного управления. О реформе администра­тивного права можно говорить, сравнивая его, с одной стороны, с советским административным правом, а с другой — со сложившимся административ­ным правом начала XXI века. Поэтому реформирование административного права находится в прямой связи с этапами его исторического развития; про­цесс формирования «нового» административного права не должен рассмат­риваться вне контекста исторических перемен в государственно-правовом строительстве страны.

Будет ли полезным для науки «перестройка» системы административно-правового регулирования, «разрушение» устаревших принципов и традиций в административном праве? Ответить на этот вопрос — не просто. Думается, что для изменения самых глубинных характеристик современного администра­тивного права, преодоления «старых» (и одновременно простейших) догм системы административного права все же требуется его реформа, и это бу­дет позитивным процессом. Однако процессом формирования нового административного права необходимо руководить. Традиции (в том числе и в правовом регулировании) всегда сильны и обусловлены своими внутренни­ми связями, обычаями, обстоятельствами, сложившимися отношениями и взгля­дами, распространенностью мнений и иными типичными факторами. Сегодня нужно создавать «новый мир» административного права, развивать его тради­ции. С учетом всего лучшего, достигнутого в системе административно-право­вого регулирования, новые административно-правовые традиции должны ба­зироваться на современных идеях, доктринах, теоретических достижениях.

Создание нового «базиса» административного права предполагает появ­ление иных теоретических догм в доктринальном осмыслении перспектив административно-правового регулирования. В связи с этим нужно форми­ровать базисные условия для развития российского административного права. Очевидно, что «современным целям и задачам правового государства должны соответствовать цели и задачи публичного управления. Новая сущность ад­министративного права, по нашему мнению, состоит в том, что администра­тивное право регламентирует отношения не только в сферах исполнитель­ной власти и публичного управления, но и в области судебной и законодательной власти. Оно создает правовые средства их организации, эффективного функционирования и необходимого взаимоконтроля. Конт­рольные полномочия, например, судебной власти (судей и судов), устанавли­вающие и обеспечивающие режим законности организации и деятельности органов публичного управления и их должностных лиц, ограничивающие произвольное применение правовых норм и исправляющие юридические ошибки, применяются с целью поддержания действия принципа разделения властей и соответствия административной практики признанным стандар­там современного правового государства».[25]

Вопрос о принципах совре­менного российского административного права приобретает особую значимость. В юридической литературе уже обращалось внимание на то об­стоятельство, что бурный процесс реформирова­ния административного законодательства, обус­ловленный коренными социально-экономичес­кими изменениями, затронувшими все сферы жизни российского общества и государства, ста­вит перед наукой административного права зада­чу формулирования принципов нового админист­ративного права Российской Федерации. Их уяс­нение трудно переоценить как для теории, так и для практики административно-правового регу­лирования.

Применительно к административному праву нельзя не видеть, что его принципы: во-первых, служат одним из ключевых идентифика­ционных признаков, свидетельствующих о само­стоятельном статусе административного права в системе российского права; во-вторых, выполня­ют роль основной несущей конструкции, опорно­го каркаса правового регулирования государст­венно-управленческих отношений, являющихся главной составляющей предмета административ­ного права; в-третьих, предопределяют квинтэс­сенцию метода правового регулирования, харак­терного для данной отрасли права, а тем самым и для специфического правового режима, склады­вающегося именно на базе особых, присущих только административному праву принципов; в-четвертых, задают вектор развития адми­нистративного права и законодательства, указы­вая на наиболее приемлемые и социально востре­бованные параметры формирования и функцио­нирования публичной (государственной и муниципальной) администрации, отвечающие ин­тересам граждан и иных "потребителей" резуль­татов управленческой деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти.

При таком широком спектре воздействия принципов административного права на все обра­зующие административно-правовую материю компоненты (нормы, источники, правоотноше­ния, правоприменительные акты и т.п.) можно было бы предположить, что проблематика адми­нистративно-правовых принципов уже получила достаточно полное и всесторонне освещение в на­уке административного права. Однако это далеко не так. На сегодняшний день фактически по паль­цам можно сосчитать работы, специально посвя­щенные исследованию принципов администра­тивного права. В подавляющем же большинстве случаев тема принципов либо вовсе остается за рамками внимания ученых-административистов, либо освещается ими крайне скудно. Нередко при формулировании принципов административного права совершенно упускается из виду необходи­мость уяснения их собственно отраслевой природы, вследствие чего и по своему формату, и по со­держанию они мало чем отличаются от принци­пов иных отраслей права. Так, весьма распространенным является мнение, согласно ко­торому основные принципы административного права неразрывно связаны с конституционными ус­тановками приоритета прав и свобод человека и гражданина, равенства граждан перед законом, раз­деления властей, федерализма, законности, гласно­сти и ответственности за нарушение закона.

С одной стороны, трудно отрицать значение данных принципов для административного права. Они напрямую зафиксированы в Конституции Российской Федерации, пронизывают всю право­вую систему, фактически выполняя роль фунда­ментальных (концептуальных) устоев всего рос­сийского права. С другой стороны, вряд ли оправ­данно говорить об административно-правовой природе данных принципов, поскольку совершен­но очевидно, что они имеют ярко выраженный универсальный характер и не могут быть отожде­ствлены с какой-либо отраслью права.

Трудности, с которыми сталкивается юриди­ческая наука при познании отраслевых принци­пов различных отраслей права, вовсе не означа­ют бесперспективность попыток вычленения собственных принципов современного россий­ского административного права. Думается, что наиболее продуктивно в этом отношении исхо­дить из того, что специфические принципы адми­нистративного права следует искать в узловых (концептуальных) точках сопряжения предмета и метода данной отрасли права. Тем самым собст­венные принципы административного права бу­дут иметь имманентную связь со спецификой предмета данной отрасли и одновременно выра­жать основные приоритеты и каналы ее регули­рующего воздействия на отношения, складываю­щиеся по поводу организации и осуществления государственной (муниципальной) администра­ции на различных уровнях публичной власти.

Принимая во внимание указанные обстоятель­ства, представляется возможным, хотя бы в по­становочном плане, сформулировать следующие отраслевые принципы административного права Российской Федерации. Это — социальная ориен­тация деятельности органов и должностных лиц публичной администрации; стабилизация управле­ния и обеспечение эффективного общественного развития; судебный контроль за деятельностью всех без исключения субъектов исполнительной власти; детальная регуляция юридических проце­дур взаимоотношений граждан с субъектами ис­полнительной власти и защиты прав человека от произвола администрации; разграничение поли­тической и административной составляющей ис­полнительной власти и освобождение ее от дик­тата партийной номенклатуры.

В административно-правовой литературе уже отмечалось, что только в случае восприятия от­меченных принципов (стандартов) правового ре­гулирования будет возможно формирование но­вого демократического облика российского ад­министративного права, отвечающего интересам человеческого измерения государственной дея­тельности и подчинения административных ин­ститутов целям создания надлежащих условий для полноценной реализации гражданами своих прав и свобод.

Начало 90-х годов XX века — это сложное время проведения в России преобразований в социально-политической и государственно-правовой сфе­рах: многие институты административного права изменялись в соответствии с реформаторским подходом; в исследовании проблем развития администра­тивного права наблюдались «нерешительность», «растерянность», противоре­чивость суждений и неясность путей его развития. На протяжении последнего десятилетия административное право стре­мительно развивается в трудах российских ученых-административистов. Однако, в 1993-2006 гг. было издано множество учебной административно-правовой литературы.

Согласно представлениям ученых о назначении административного пра­ва в системе отраслей права происходит формирование теоретических кон­струкций относительно будущего административного права России. Как известно, важнейшими спорными понятиями в системе административно­го права сегодня являются: государственная служба, административный про­цесс, административные процедуры, административное судопроизводство, правовые акты управления (административные акты), административное нормотворчество. Нерешенность этих и других проблем российского адми­нистративного права обусловливают целесообразность проведения дискус­сий о новых подходах к определению его сущности, содержания и системы.

В.М. Манохин выделяет в системе административного права три части: Общую, Особенную и Специальную. Специальная часть, по его мнению, состоит из таких разделов, как обеспечение безопасности лично­сти, общества и государства:

а) в сфере внешних сношений (оборона, охрана государственной грани­цы, таможенное дело, внешняя разведка, служба безопасности);

б) внутри страны (управление в сфере юстиции, правоохранительных органов);

в) административно-правовые меры охраны порядка и безопасности внутри страны (обеспечение и охрана порядка и безопасности, государственная охрана должностных лиц, оперативно-розыскная, частная детективная и ох­ранная деятельность).[26]

Таким образом, постепенное усиление роли и места науки ад­министративного права в системе правовой науки представляется сегодня вполне естественным, обоснованным и своевременным процессом. Происходящие в России интеграционные процес­сы, связанные с реальным построением системы органов исполнительной власти, сочетающей элементы централизации и децентрализации в ус­ловиях федеративного государства, влекут за со­бой необходимость детальной разработки право­вых институтов современного административно­го права и совершенствование на этой базе административно-правового регулирования.

 

§ 2. Актуальные проблемы административно-правовой науки 

Можно выделить три круп­ные проблемы современного административного права: государственная служ­ба; публичное управление по усмотрению (административное усмотрение) и обеспечение режима законности управленческой деятельности; администра­тивное нормотворчество и судопроизводство.

Государственная служба — важнейший административно-правовой ин­ститут, которому в системе административно-правового регулирования от­ведена роль «локомотива», предназначенного для обеспечения «движения» государственного управления. Исследование теоретических проблем россий­ской государственной службы происходило в постсоветское время в услови­ях стремительно развивающегося законодательства о государственной служ­бе, появления новых доктрин, публикации научных трудов.

В это же время обосновывается целесообразность выде­ления из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право.[27] Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе осуществляется быстро, что позволит создать основу для дальнейше­го развития и самого служебного права. В 1995 г. принят Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», а в 1998 г. — Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Фе­дерации». Во многих субъектах РФ приняты собственные законодательные акты, регламентирующие государственную и муниципальную службу.

В течение последних пяти лет в России появились учебники, справочники, комментарии, монографии, научные статьи, посвященные проблемам российс­кой и зарубежной государственной службы. Государственная служба рассмат­ривается учеными и в контексте обсуждения более общих государственно правовых явлений: например, когда речь идет о функциях государства, госу­дарственном управлении, государственном аппарате и его деятельности.[28] Од­нако лишь в немногих научных публикациях авторы делают попытки обобщить восьмилетний опыт нормативного регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации. Между тем потребность в серьезном анализе основных норм действующего законодательства о государственной служ­бе и главных направлений реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на практике встречается множество проблем организации и функционирования российской публичной службы.

Реформа государственной службы в Российской Федерации началась вместе с принятием в 1990-1995 гг. новых законов и нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. Эти мероприятия зачастую осуществлялись без специально разработанного плана, без четких представлений об этапах и сути нововведе­ний в сфере государственной службы. И только в конце 1993 г. одновремен­но с утверждением Указом Президента Российской Федерации от 22 декаб­ря 1993 г. Положения о федеральной государственной службе были опубликованы тезисы концепции реформирования государственной служ­бы в России. Впоследствии в научной литературе появились критические заметки по поводу этой концепции.[29]

Таким образом, что на протяже­нии последних 10-15 лет предпринималось несколько попыток проведения реформы государственной службы, но не все из них были осуществлены. В настоящее время проводится работа по реализации Концепции реформи­рования системы государственной службы Российской Федерации, утверж­денной Президентом РФ 15 августа 2001 г.[30]

Весьма детальный анализ федерального и регионального законодательства, о государственной службе, проводимый исследователями в течение послед­них восьми лет, сопровождался политическими дебатами о сущности и основ­ных направлениях реформирования российского чиновничества. «К так называемым нереализованным проектам реформы государствен­ной службы учеными относятся, например: проект Кодекса государственной службы РФ; проект Федерального закона «О федеральной государственной службе»; проект Федерального закона «Кодекс поведения государственных служащих»; некоторые законодательные инициативы субъектов РФ2. Разра­ботанный и обсуждаемый в конце 90-х годов проект Кодекса государствен­ной службы Российской Федерации являлся, с нашей точки зрения, концеп­туально обоснованным и содержательно цельным нормативным правовым актом, комплексно регламентирующим отношения в сфере гражданской го­сударственной службы в России. Можно лишь напомнить, что он включал в себя 219 статей и несколько приложений. Сегодня хотелось бы надеяться, что идея правового регулирования государственно-служебных отношений в еди­ном кодифицированном законодательном акте не будет забыта навсегда».[31]

Государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ  лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Институт государственной службы состоит из норм административного права. Государственная служба – это административная деятельность, осуществляемая в органе государственной власти. Она является публично-правовым институтом, имеющим решающее значение для построения федеративного государства, осуществления государственной власти, воплощения социальной роли государства в обществе. Современная государственная служба протекает в органах государственной власти и иных государственных органах Российской Федерации и субъектов Федерации.

Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с законодательством о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Главными направлениями реформирования государственной службы Российской Федерации являются: создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации; разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих; выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий; внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих; формирование системы управления государственной службой Российской Федерации.

В процессе дальнейшего реформирования государственной службы необходимо устранить такие недостатки как нарушение принципа единства государственной службы и системы управлению ею на федеральном и региональном уровне; не разработанность законодательных механизмов взаимосвязи этих уровней; наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности; низкая эффективность деятельности государственных органов; слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов; низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества; недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы; сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих.

Недостатком правового регулирования государственной службы в Российской Федерации выступает также неполное законодательное регулирование государственно-служебных отношений. Правовые основы видов федеральной государственной службы урегулированы различными законодательными актами Российской Федерации, которые не соответствуют друг другу. В субъектах Российской Федерации по вопросам государственной службы приняты различные законодательные акты, которые в ряде случаев противоречат законодательству Российской Федерации.

Создание комплексной нормативно-правовой базы позволит в полной мере обеспечить выполнение возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с Конституцией Российской Федерации, единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы.

Продолжающаяся реформа государственной службы, принятие новых законов о государственной службе является неотъемлемой составной частью административной реформы. Именно в органах исполнительной власти сосредоточена основная масса государственных служащих. Недопустимо противопоставлять государственную службу и государственный аппарат.

В период формирования в России правового государства появилась весьма интересная про­блема нарождающегося нового публично-правового регулирования и его роли в системе публичного управления. Стала актуализироваться проблема соотношения принципов правового государства и так называемо­го «управления по усмотрению». Эта проблема актуальна и в настоящее вре­мя, несмотря на то, что уже принято множество законов, устанавливающих барьеры для произвольного управления в различных сферах государствен­ной и общественной жизни. Можно сказать, что сейчас актуальна проблема всякого усмотрения в правовой практике, государственном и муниципаль­ном управлении. Судебное или законодательное усмотрение является ис­точником злоупотребления властью ничуть не меньше, чем усмотрение ад­министративное. В той или иной степени любое действие или решение органов государственной или муниципальной власти можно рассматривать сквозь призму усмотрения.

В литературе административное усмотрение обсуждается в самом общем виде применительно к методам административно-правового регулирования, а также в связи с анализом вопроса о компетенции органов исполнительной власти.[32] С одной стороны, речь идет о предоставлении возможности органам публичного управления и служащим действовать (или воздерживаться от действий) по своему усмотрению, т.е. совершать или не совершать предус­мотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных условий (например, право на издание административного акта, на принесение жалобы). Как правило, это имеет место не только в процессе реализации субъективных прав, но и при осуществлении правового статуса государственных служащих, использовании предоставленных им прав и пра­вомочий. С другой стороны, административное усмотрение в публичном уп­равлении проявляется в случае осуществления управленческих действий в ситуации так называемых неопределенных правовых условий.

Государственные и му­ниципальные служащие имеют возможность управлять, оставаясь очень часто «в плену» собственных представлений о качестве и эффективности пуб­личного управления, т.е. они в определенных случаях могут управлять по своему усмотрению, основываясь на собственном видении сложности и значимости управленческого мероприятия. Однако прежде всего деятель­ность государственных служащих должна основываться на принципе за­конности исполнительной власти, а также на соблюдении принципов, уста­новленных федеральными законами.

С теоретических позиций управление по усмотрению может быть рас­смотрено как реализация конкретными субъектами особых методов адми­нистративно-правовой деятельности. Общеизвестно, что государственным или муниципальным служащим очень часто предоставляется возможность выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в ад­министративно-правовой норме. В данном случае государственный служа­щий может выбрать по своему усмотрению, но строго в соответствии с законом один из нескольких методов и форм деятельности. Например, на­чальник органа внутренних дел принимает решение о назначении винов­ному в совершении административного правонарушения лицу админист­ративного наказания и определяет в постановлении конкретную меру административного наказания, а также ее размер либо вид (если это пре­дусматривается законом).

Дозволение — это предоставление государственным (или муниципаль­ным) служащим права на свои, собственные активные действия. Этот спо­соб деятельности может использоваться государственным (или муниципаль­ным) служащим в рамках осуществляемой им управленческой деятельности, когда выбор того или иного варианта управленческого поведения будет оп­ределять эффективность всей административной работы.

Таким образом, административное усмотрение напрямую связывается с понятием «разумность» (или «неразумность») совершаемых административ­ных действий или принимаемых административных актов. Договорную или внедоговорную ответственность влечет совершение неразумных действий, которое является нарушением обязательства или деликтом. Какие-либо осо­бенности или специфические последствия за осуществление неразумных действий и принятие неразумных решений законодатель в настоящее время не устанавливает. Требование разумности влечет необходимость иного под­хода к оценке правомерности действий субъекта. Выясняя наличие в реаль­ных действиях лица состава нарушения правовой нормы, в которой крите­рий разумности не используется, нужно последовательно ответить на вопросы:

1)  содержат ли действия необходимые элементы объективной стороны правонарушения: нарушения правовой нормы, вредные последствия и при­чинную связь между действиями и последствиями?

2)  совершены ли эти действия виновно — предвидел субъект вредные последствия своих действий или должен был их предвидеть?

Необоснованные и незаконные действия органов публичной муници­пальной власти или их должностных лиц могут быть обжалованы в соответ­ствующий суд в рамках установленной действующим российским законода­тельством подведомственности и подсудности. Например, одним из основных способов правовой защиты может быть оспаривание в арбитражном суде положений правового акта (нормативного или индивидуального).

Арбитражный процессуальный кодекс РФ связывает термин «админист­ративное судопроизводство» с рассмотрением арбитражными судами различ­ных по своему предмету экономических споров и иных дел, возникающих из административных и других публичных правоотношений. Административное судопроизводство — это производство в арбитражном суде по оспариванию нормативных или ненормативных правовых актов; производство по делам об административных правонарушениях. Следует отметить, что АПК РФ яв­ляется единственным важнейшим процессуальным кодифицированным нор­мативным правовым актом в России, который вслед за Конституцией РФ использует понятие «административное судопроизводство».

Новое российское гражданско-процессуальное законодательство также устанавливает процессуально-правовые механизмы борьбы с административ­ным усмотрением. Статья 22 ГПК РФ определяет подведомственность граж­данских дел судам. Среди них — дела, возникающие из публичных правоотно­шений (они перечислены в ст. 245 ГПК РФ): по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов пол­ностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федераль­ным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципаль­ных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ; иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Под­раздел III ГПК РФ называется «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Таким образом, законодатель не использует тра­диционно применяемый в российской науке и в законодательстве термин «дела, возникающие из административных правоотношений»; следует заметить, что термин «публичные правоотношения» в ГПК РФ не определяется.

Законодатель, видимо, учитывая качественно иное содержание админис­тративно-правового спора, устанавливает некоторые особенности его рас­смотрения. Например, активная роль суда в разрешении дела. В соответствии с пунктом 2 статьи 249 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возни­кающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказатель­ства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должност­ные лица, не исполняющие требований суда о представлении доказательств, могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти установленных феде­ральным законом минимальных размеров оплаты труда.

Еще одной актуальной проблемой является организации правотворческой деятельности в субъектах РФ. В современных условиях необходимо развивать самые общие категории, от которых будет зависеть совершенствование всего административного права. Одним из ин­ститутов, который необходимо сегодня результативно развивать, является институт административного нормотворчества. Общеизвестно, что админист­ративно-правовой институт связан с более широким по своему содержанию институтом правотворчества вообще. Однако если последний получил изве­стное становление в юридической теории, то административное нормотвор­чество как теоретико-прикладная проблема находится лишь в начале теоре­тического осмысления.

Думается, что теорию, закономерности и «искусство» законотворчества необходимо познавать с первых курсов получения студентами юридическо­го образования.

Административное нормотворчество может, «с одной стороны, создавать незаконные административные акты, а с другой — способно преодолевать издержки так называемого административного усмотрения, а также обеспе­чивать единство правового пространства России. Отрицательные результаты административного нормотворчества являются на практике порой более вредными, чем неудачный опыт законодательной деятельности, т.е. подзакон­ные нормативные правовые акты могут, очевидно, представлять вред не мень­ший, а порой и больший, чем сами законодательные акты. Негативные резуль­таты административного нормотворчества становятся на практике причинами нарушений частных и публичных интересов физических и юридических лиц, неэффективного публичного управления, возникновения судебных споров».[33]

С целью укрепления единого правового пространства и проводится се­годня структурная перестройка государственной власти, восстанавливается жесткая административная вертикаль, блокируются опасные тенденции без­брежной суверенизации и децентрализации, расползания России на «удель­ные княжества», приводятся в соответствие региональное и федеральное за­конодательство. Для обеспечения эффективного функционирования государственной и муниципальной власти необходимы соответствующие пра­вовые нормы, одинаково действующие для всех правовые установления, еди­ное правовое пространство.

Одним из сравнительно «новых» средств, имеющихся в системе админи­стративного права и способных также обеспечивать единство правового пространства, является административное судопроизводство*.

В настоящее время обсуждается проект Кодекса административного су­допроизводства (КАС), начинающийся статьей, в которой устанавливается воз­можность осуществления защиты прав, свобод и законных интересов граж­дан и их объединений от неправомерных действий и решений органов публичной администрации в административных судах общей юрисдикции. Он включает в себя не только положения принципиально административно-процессуального характера и значения, но и многие нормы, традиционно со­держащиеся в гражданском процессуальном законодательстве, в частности: доказывание и доказательства, процессуальные сроки, порядок судебного рас­смотрения, процессуальные стадии, исполнительное производство. Весьма интересным является установление в проекте КАС административно-про­цессуального статуса участников судебного разбирательства, например: за­явитель; административный ответчик; прокурор; определенные лица и орга­низации; свидетели; эксперты; специалисты; заинтересованные в решении суда третьи лица; представитель; адвокат.

Если собрать в систему обсуждаемые в настоящей работе проблемы, то можно увидеть глубокую взаимосвязь в административном праве таких институтов, как государственная служба, правовые акты управления (административные акты), административное нормотворчество и админист­ративное судопроизводство. Сегодня все эти институты стремительно разви­ваются в рамках новых концепций административного права и реформиро­вания административного законодательства.

Таким образом, в современном административном правоведении разрабатываются новые доктрины развития и совершенствования общего и особенного административного права. Некоторые его институты, имея осо­бую актуальность и значимость, получили в последние годы стремительное развитие. Однако новые традиции, «модные» теоретические положения, прин­ципиальные направления совершенствования административно-правового регулирования, новые планы и масштабы реформирования административ­ного права должны находить свою основу в ранее сформировавшихся кон­цепциях известных научных школ. Новейшие теоретические разработки и доктрины не могут не учитывать весьма плодотворные идеи и конструкции, имеющиеся в российском административном праве. Последовательность и преемственность в науке — залог эффективности проводимых исследований.

 

§ 3. Основные направления развития науки
административного права

Новые условия жизни нашей страны, станов­ление правовой системы Российской Федерации предопределяют новое содержание отраслей пра­ва и отраслей российского законодательства. Этот объективный процесс находит свое отраже­ние и в развитии административного права.

После принятия в 1993 г. новой российской Конституции, новых федеральных законов, зако­нов в субъектах РФ перед наукой административ­ного права поставлен ряд важнейших задач. Сре­ди приоритетных направлений развития науки ад­министративного права можно выделить следующие.

Первое направление, которое можно было бы выделить, связано с необходимостью дальнейше­го совершенствования теоретической основы, т.е. переосмысления и в определенном смысле разработки современной теории административ­ного права, определением существующих в нем понятий, вычленением и обоснованием различ­ных его институтов, подотраслей административ­ного права. Важным также является решение проблем, связанных с его системой и структурой, принципами и функциями, созданием нового ад­министративного законодательства, его дальней­шей систематизацией и кодификацией.

Второе направление касается вопросов сущно­сти, современных задач, функций и принципов государственного управления. Оно является цен­тральным направлением развития администра­тивно-правовой науки. Современное администра­тивное право, не перестав быть "управленческим правом", восприняло постулаты Конституции РФ. При этом следует констатировать, что объем государственного управления видоизменяется, одновременно возрастает роль и расширяются рамки административно-правового регулирова­ния. В центр государственного управления и ад­министративно-правового регулирования выдви­гаются отношения государства с гражданским об­ществом, а приоритетными являются права и свободы человека и гражданина.

Особого внимания в настоящее время требуют вопросы государственного контроля. При созда­нии действенной системы государственного кон­троля необходимо четко определить полномочия контролирующих органов, наладить координа­цию контрольной деятельности, что даст возмож­ность использовать заложенные в контроле потенциальные возможности для совершенство­вания управления. Одним из проявлений кон­трольно-надзорной функции государства может служить институт административной ответствен­ности, и в частности ответственности юридичес­ких лиц. Важным шагом в развитии этого инсти­тута стала новая кодификация административной ответственности. С июля 2002 г. вступил в силу новый Кодекс РФ об административных правона­рушениях, который явился плодом многолетней и кропотливой работы ученых и практиков.

К третьему направлению можно отнести про­блемы организации и функционирования систе­мы исполнительной власти, а также отдельных ее звеньев. Для развития концепции системы испол­нительной власти актуальным является вопрос, касающийся понимания самой системы данной ветви власти и условий, влияющих на ее нормаль­ное функционирование. В этой связи важное зна­чение имели бы разработка и принятие ряда фе­деральных законов, таких как: об общих принци­пах организации исполнительной власти в Российской Федерации; о системе федеральных органов исполнительной власти, направленных на укрепление легитимной основы этой ветви власти, придание ей стабильности и целевой ори­ентации.

Особого внимания заслуживает новая ориен­тация административно-правового регулирова­ния организации и деятельности органов испол­нительной власти на федеральном и региональ­ном уровнях, четкое определение их функций и взаимодействия, прав и обязанностей, правовых форм и методов деятельности, ответственности.

Четвертым направлением развития науки ад­министративного права следовало бы выделить комплекс проблем, связанных с административ­но-правовым регулированием механизма реали­зации полномочий органов государственной влас­ти в сфере публично-правовых отношений. В це­лом проблема административного процесса у нас полностью не решена как в теоретическом плане, так и в законодательном варианте. В сфере при­менения норм российского административного права можно выделить три вида процессуальных отношений: 1. Отношения, которые складывают­ся в процессе реализации органами исполнитель­ной власти их полномочий; 2. Отношения, возни­кающие в процессе применения мер администра­тивного принуждения внесудебными органами (органами исполнительной власти) и судами к фи­зическим и юридическим лицам; 3. Администра­тивно-процессуальные отношения в сфере адми­нистративной юстиции.[34]

Что касается второй группы отношений, то эти вопросы решены в процессуальной части дей­ствующего КоАП РСФСР и нового Кодекса РФ об административных правонарушениях. Про­блемными остаются первая и третья группы от­ношений.

Отношения первой группы могли бы найти свое закрепление в федеральном законодатель­ном акте, а именно: в Административном процес­суальном кодексе РФ. Однако, видимо, этот акт должен регламентировать лишь процедуру изда­ния (принятия) индивидуальных актов управле­ния, затрагивающих права и обязанности субъек­тов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему государственного органа, правомочного посредством такого акта выразить государственно-властное влияние в пределах установленных для него полномочий.

Третья группа отношений требует особого внимания. Речь идет об административной юсти­ции. В последние годы в России проблеме адми­нистративной юстиции уделяется особое внима­ние. В современных условиях назрела практичес­кая потребность в создании специализированных судов в целях обеспечения надлежащего уровня осуществления правосудия и создания эффектив­ных механизмов обеспечения прав и свобод граж­дан и их объединений. Это обусловлено тем, что административное законодательство охватывает ряд сложных государственных институтов. Со­здание полноценного института административ­ной юстиции невозможно без процессуального обеспечения деятельности ее органов.

Процедуры административного судопроизвод­ства необходимо установить в законодательном порядке, определить основные положения, кото­рыми должны руководствоваться суды, рассмат­ривающие споры публично-правового характера, в том числе споры, вытекающие из администра­тивных правоотношений и затрагивающие адми­нистративно-правовой статус граждан РФ. Про­цессуальные особенности рассмотрения админис­тративных дел подтверждают недопустимость растворения их в исковой процедуре гражданско­го процесса. Специальные правила администра­тивного судопроизводства логически связаны со специфическим характером материально-право­вых отношений. Наиболее целесообразной формой законодательного акта в сфере админис­тративного судопроизводства явился бы феде­ральный конституционный закон об администра­тивном судопроизводстве.

Задачи, выдвигаемые на современном этапе государственного строительства и формирования гражданского общества в нашей стране, тесным образом связаны с решением вопросов организа­ции и правового обеспечения институтов государ­ственной и муниципальной службы. Таким обра­том, к четвертому направлению развития науки административного права следует отнести про­блемы института государственной службы, кото­рый не получил еще надлежащего правового ре­гулирования, особенно в части, касающейся раз­личных видов ответственности. Не созданы достаточные правовые и социально-экономичес­кие гарантии для государственных служащих. Один из актуальных аспектов института государ­ственной службы заключается в соотношении ад­министративного и трудового права при регули­ровании отношений на государственной службе.

Одно из направлений развития науки админис­тративного права связано с проблемами укрепле­ния законности и дисциплины в сфере государственного управления.

Кроме обозначенных выше направлений су­ществует еще достаточного много проблемных вопросов, которые предстоит решать науке адми­нистративного права - ведущей отрасли правовой системы Российской Федерации.

В целях обеспечения предсказуемости админи­стративно-правового регулирования, его качест­венности и позитивности современная админист­ративно-правовая доктрина должна занять место "локомотива" при разработке новых норматив­ных правовых актов, комментариев к действую­щему законодательству, а также сыграть важную роль при подготовке и повышении квалификации кадров органов исполнительной власти. С учетом "перекосов" в сторону ослабления роли админис­тративного права, существовавших в нашем об­ществе в последние 10 лет, перед наукой админист­ративного права в учебном процессе стоит задача четкого обоснования роли и места современного административного права и его соотношения с другими базисными отраслями правовой системы Российской Федерации.

В системе отрасли следует учитывать также выделение двух крупных блоков: административ­ного материального и процессуального права, что обусловлено развитием института админист­ративной юстиции и других форм административ­но-процессуальной деятельности.

Говоря в целом об основных задачах, стоящих перед административным правом, в первую оче­редь следует отметить необходимость обеспече­ния: а) правильного баланса публичных и част­ных интересов; б) защиты прав и законных инте­ресов граждан, общества и государства; в) законности в деятельности органов исполин-тельной власти: г) профессионализма их должно­стных лиц.

В качестве конкретных направлений совер­шенствования административного законода­тельства, фундаментом для которых должна стать наука, целесообразно избрать следующее:

1.  Закрепление на уровне федерального зако­на основных положений правового статуса орга­нов исполнительной власти, в том числе осново­полагающих   положений   об   их   компетенции, принципах построения единой системы органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Эти положения, в свою очередь, должны стать основой для подзаконного регули­рования правового статуса органов исполнитель­ной власти на уровне Президента, Правительст­ва, органов государственной власти субъектов РФ, основой для построения исполнительных ор­ганов местного самоуправления.

2. Урегулирование на законодательном уровне процедурных вопросов деятельности, осуществ­ляемой органами исполнительной власти Россий­ской Федерации всех уровней. В частности, речь идет о таких процедурных вопросах реализации компетенции органа исполнительной власти, как порядок принятия решений, рассмотрения заяв­лений граждан и организаций.

Внимание ученых следовало бы также привлечь к разработке вопросов использования органами исполнительной власти таких видов ад­министративно-правового регулирования, как го­сударственный протекционизм.

В этой связи можно выделить следующие теоретиче­ские подходы и тенденции исследования админис­тративного законодательства.

I. Бурное и нередко хаотичное развитие отрас­лей законодательства, отсутствие согласованных планов законопроектных работ и многие другие обстоятельства настоятельно выдвигают требо­вание о подготовке концепций развития отраслей законодательства как самостоятельной стадии за­конопроектных работ. Создание концепций раз­вития законодательства является важной теоре­тической и практической задачей юридической науки.

Концепция развития материального админист­ративного и административно-процессуального законодательства как доктринальная база для оп­ределения его развития и соотношения институ­тов, а также обоснования приоритетных законов на ближайшую и отдаленную перспективы еще окончательно не сложилась, хотя ученые напря­женно работают над ее созданием.

Теория пока нацеливается на отдельно взятые, хотя и основополагающие вопросы, но в целом не создающие четкого понятийного аппарата и научной системы конкретных направлений раз­вития административного законодательства и по­вышения роли административно-правовых средств в регулировании общественных управ­ленческих отношений. Теоретический подход к исследованию проблем административного зако­нодательства должен исходить, на наш взгляд, из интегрированного понимания этих вопросов, на­правленного на становление цельной теории ад­министративного и административно-процессу­ального законодательства.

О необходимости интегрированного подхода к исследованию административного законодатель­ства говорит тот "неприятный факт", что в Об­щеправовом классификаторе отраслей законода­тельства его просто нет. Оно "рассыпано" по дру­гим отраслям и сферам государственной жизни, а отдельные его структурные единицы выделены в качестве самостоятельных отраслей законода­тельства.

При таком положении основным несущим стержней исследований должно быть сосредото­чение внимания на административном и админис­тративно-процессуальном законодательстве как самостоятельной единой крупной отрасли российского законодательства, представляющей собой суперсовокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в различных сферах и отраслях государственного управления.

Для всего комплекса отраслей публичного права административное законодательство вы­полняет роль опорной конструкции, все состав­ные части которой опираются на "единый моно­лит" — управленческие отношения. Поэтому административное законодательство обоснован­но рассматривать как единую базовую отрасль публичного права с мощным императивно-регу­лирующим потенциалом функционирования ис­полнительной власти и обеспечения публичных интересов во всех сферах государственной и об­щественной жизни.

При таком подходе главным в исследовании административного законодательства представ­ляется обоснование развития административного законодательства как системного целого; номенклатуры институтов (составных частей), имею­щих общий предмет регулирования - управленче­ские отношения; их сочетания в определенной за­кономерной последовательности и принципов взаимодействия; а также детального раскрытия законопроектов, предлагаемых для включения в систему административного законодательства, и обоснование их связи по уровням с учетом феде­ративного устройства государства, а также оцен­ка действующего механизма реализации админи­стративного законодательства.

Научное видение административного законо­дательства должно явиться основой выработки надлежащих мер государственной администра­тивной политики, что также следует считать важ­ной функцией науки административного права. Речь идет об определении целей, задач, направле­ний и принципов развития административного за­конодательства; мер социально-политического с организационного, финансового, информацион­ного обеспечения развития административного законодательства, о прогнозировании социально-экономических и иных последствий реализации административного законодательства.

II. С учетом изложенного исследование деист кующего административного законодательств; представляется особенно актуальным по следую­щим аспектам.

А) Повышение роли административного законодательства в общей системе правового регули­рования. Отсекая устаревшие методы, можно и нужно совершенствовать административно-правовое регулирование как в интересах общества и государства, так и граждан. Административное законодательство действительно социально полезно и эффективно, но ему надо наращивать два главных свойства: оно должно быть в полной мере подзаконным и функционально ориентированным на обеспечение публичных интересов. Наука административного права призвана реально ори­ентировать исполнительную власть на выполне­ние главной задачи - перевод всей ее деятельнос­ти в русло исполнения законов, что должно служить важнейшим показателем ее эффектив­ности.

Б) Выявление предметно-функционального содержания административного законодательст­ва. Обращаясь к текстам административных за­конов и подзаконных актов, видим, что в них со­держится произвольный набор средств регулиро­вания: положения о целях и задачах, нормы о компетенции, предписания, запреты, санкции, за­дания, нормативы, технические нормы и т.д. Та­кой прием формулирования нормативно-право­вых положений приводит к негативным последст­виям: в целом снижает эффект их применения; закон не становится реальной юридической осно­вой административной деятельности, прямым ре­гулятором и базой подзаконных актов". Выбор и использование приемов административно-право­вого регулирования необходимо сообразовывать с такими факторами, как сфера, объект, цели ре­гулирования, статус субъектов и др. Тенденция, которой следует придерживаться в данном слу­чае, состоит в сокращении оперативно-распоря­дительного регулирования и расширении мето­дов общерегулирующего воздействия.

В) Административное законодательство не ис­черпывается установлением норм, регулирую­щих те или иные виды управленческих отноше­ний. Для административного законодательства характерно введение различных правовых режи­мов с целью гарантирования надлежащего разви­тия управленческих правоотношений, законного порядка их реализации. Тенденция, которая чет­ко прослеживается в развитии административно-правовых режимов, - это модификация их юриди­ческих параметров, оснований и процедур приме­нительно к современным условиям. Важно, что­бы различные режимные правила устанавлива­лись законами или по крайней мере утверждались правительствами Федерации и ее субъектов, а не ведомствами.

Г) Законодательство о "вторичной управленчес­кой деятельности" — о контроле и надзоре государ­ственных органов. Контрольно-надзорная деятель­ность хотя и осуществляется "post factum", но от то­го, насколько хорошо она организована, во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка в сфере управления. В настоящее время, однако, организация государственного кон­троля вызывает существенные нарекания. Задача заключается в том, чтобы избегать множественно­сти и поверхностности проверок, находить опти­мальные возможности распределения контрольных функций между различными органами.

Предпосылки решения этой задачи: совершен­ствование каждого из организационных видов контроля в стране, действующего в системе всех ветвей власти: законодательной, исполнитель­ной, судебной; поиск путей налаживания контак­тов, координации деятельности различных кон­трольных органов; разработка нормативной основы функционирования контрольного меха­низма. В связи с принятием Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуаль­ных предпринимателей при проведении государ­ственного контроля (надзора)" от 8 августа 2001 г., создавшего более благоприятные правовые усло­вия осуществления контрольной деятельности применительно к бизнесу, следует придать всеоб­щее значение процедурным правилам о задачах, объектах, периодичности, этапах, документах, гласности и другим правилам контрольной дея­тельности.

III. Ускоренное развитие норм материального административного законодательства требует крупных решений в отношении развития процес­суальных норм в сфере управления.

Было бы упрощением считать, что модифика­ция системы административных правонарушений и производства по делам об административных правонарушениях в новом КоАП РФ снимает с повестки дня вопрос о процессуальных нормах. Сейчас их становится все больше в других актах, и они не связаны только с процедурами рассмот­рения административных споров. Такие нормы трудно считать "побочными", хотя в России (в от­личие от других европейских стран) не придавалось особенно серьезного значения легально установ­ленным процедурам в сфере управления. Поэтому в публично-правовой сфере нередки ошибки, отступ­ления от норм, хаотические действия, дублирова­ние, злоупотребления, коррупция и т.д.

Сейчас вопрос об административном процессе признан особо актуальным. Подготовлены про­ект Федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве" и про­ект Федерального закона "Об административной процедуре", без которых трудно наладить эффективную управленческую деятельность. Целесо­образно поэтому приступить к подготовке кон­цепции и структуры административно-процессу­ального законодательства как подотрасли (или института) административного законодательства.

Таким образом, можно сделать следующий вывод. Среди перспективных направлений развития науки административного права выделены: предложения по совершенствованию и развитию административ­ного порядка обжалования действий органов ис­полнительной власти и их должностных лиц, его соотношения с порядком реализации предусмот­ренного Конституцией РФ права на судебную за­щиту. В науке административного права следует бо­лее детально разработать и систематизировать подходы к таким инструментам административ­но-правового регулирования, как: государствен­ная регистрация; государственный учет; лицензиро­вание и выдача других специальных государствен­ных разрешений; сертификация; стандартизация; государственная аккредитация; использование административного договора и гражданско-пра­вовых договоров, основанных на административ­ном акте; проведение конкурсов, аукционов и пр. На основе научных разработок предлагается под­готовка и принятие «федерального закона, интег­рирующего все виды государственной регистра­ции, а также ревизия законодательства с целью выявления, оптимизации и унификации использу­емых в нем инструментов.

 

Заключение 

Исследования современного состояния и перспектив развития науки административного права, проведенное в данной дипломной работе, позволяет сделать следующие выводы.

Уяснение предмета современного российского административного права сопряжено с необходимостью преодоления существенных разногласий во взглядах отечественных административистов, которые предлагают порой совершенно противоположные модели построения данной отрасли публичного права.

Административно-правовые нормы направлены на регулирования общественных отношений, опосредующих государственно-управленческую деятельность.

Дискуссионным является вопрос о целесообразности выделения административно-процессуального права. Однако в современных условиях, опираясь на закрепление в ст. 118 Конституции России в качестве самостоятельной формы судопроизводства (наряду с конституционным, гражданским и уголовным) административного судопроизводства, есть все основания полагать, что необходимость адекватного правового обеспечения правосудия по административным делам ускорит процесс становления административно-процессуального права, которое возьмет на себя функцию «обслуживания» рассмотрения в судебном порядке не только административных, но и избирательных, налоговых, таможенных и иных публично-правовых споров, а также процессуального обеспечения производства по делам об административной ответственности физических и юридических лиц.

Наиболее значимыми разделами (институтами) общей части следует считать принципы публичной администрации, субъекты административного права, формы и методы государственного и муниципального управления, административные процедуры, ответственность по административному праву, обеспечение законности и дисциплины в сфере публичной администрации, специальные административно-правовые режимы. Что же касается особенной части административного права, то при ее конструировании следует избегать описания нескольких десятков ведомственных структур, так как подобный подход является рудиментом господствовавшего в советское время взгляда на данную отрасль права как на аппаратное управленческое право. При этом главное внимание норм особенной части должно быть сосредоточено на фиксации административно-правовых форм и методов государственного регулирования и государственного контроля, специфике публичной администрации в различных сферах управления, прежде всего во взаимоотношениях с гражданами и иными участниками управленческих отношений.

Постепенное усиление роли и места науки ад­министративного права в системе правовой науки представляется сегодня вполне естественным, обоснованным и своевременным процессом. Происходящие в России интеграционные процес­сы, связанные с реальным построением системы органов исполнительной власти, сочетающей элементы централизации и децентрализации в ус­ловиях федеративного государства, влекут за со­бой необходимость детальной разработки право­вых институтов современного административно­го права и совершенствование на этой базе административно-правового регулирования.

В современном административном правоведении разрабатываются новые доктрины развития и совершенствования общего и особенного административного права. Некоторые его институты, имея осо­бую актуальность и значимость, получили в последние годы стремительное развитие. Однако новые традиции, «модные» теоретические положения, прин­ципиальные направления совершенствования административно-правового регулирования, новые планы и масштабы реформирования административ­ного права должны находить свою основу в ранее сформировавшихся кон­цепциях известных научных школ. Новейшие теоретические разработки и доктрины не могут не учитывать весьма плодотворные идеи и конструкции, имеющиеся в российском административном праве. Последовательность и преемственность в науке — залог эффективности проводимых исследований.

Среди перспективных направлений развития науки административного права в дипломной работе выделены: предложения по совершенствованию и развитию административ­ного порядка обжалования действий органов ис­полнительной власти и их должностных лиц, его соотношения с порядком реализации предусмот­ренного Конституцией РФ права на судебную за­щиту. В науке административного права следует бо­лее детально разработать и систематизировать подходы к таким инструментам административ­но-правового регулирования, как: государствен­ная регистрация; государственный учет; лицензиро­вание и выдача других специальных государствен­ных разрешений; сертификация; стандартизация; государственная аккредитация; использование административного договора и гражданско-пра­вовых договоров, основанных на административ­ном акте; проведение конкурсов, аукционов и пр. На основе научных разработок предлагается под­готовка и принятие «федерального закона, интег­рирующего все виды государственной регистра­ции, а также ревизия законодательства с целью выявления, оптимизации и унификации использу­емых в нем инструментов. 

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 

Нормативно-правовые акты 

  1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с изм., внесенными Указами Президента РФ от 09.01.1996 N 20, от 10.02.1996 N 173, от 09.06.2001 N 679, от 25.07.2003 N 841, Федеральным конституционным законом от 25.03.2004 N 1-ФКЗ) // Российская газета.  1993. 25 декабря.
  2. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. на 10.05.2007.)  // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

 

Научная литература и материалы периодической печати 

  1. Актуальные вопросы административного и финансового права / Отв. ред. И.И. Веремеенко. - науч. изд. - М.: Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России,2002. -156 с.
  2. Антонова В.П. Состояние и перспективы развития науки административного права (Шестые "Лазаревские чтения") // Государство и право. 2002. № 11. С. 41-44.
  3. Бараненков В.В. Некоторые проблемы научно-правового сопровождения реформирования органов обеспечения безопасности России // Право и образование. 2005. № 5. С. 148-151.
  4. Валеев Г.Х. Экспертиза квалификационных научных исследований. Учеб.-методич. изд. - М.: Логос, 2005. - 112 с.
  5. Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 23-35.
  6. Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 20-22.
  7. Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4. С. 24-32.
  8. Бельский К. С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. № 1. С. 9-12.
  9. Воронков А. В. Административное право Российской Федерации: авторская программа курса. СПб., 1999.
  10. Гирько С.И. Деятельность ВНИИ МВД России на научному
    обеспечению профилактики правонарушений // Административное право и процесс. 2006. № 4. С. 2-4.
  11. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Россий­ской Федерации: Учебный курс. М., 2003.
  12. Демин А.А. Административно-правовой метод: соотношение с
    другими методами правового регулирования // Государство и право. 2005. № 6. С. 13-19.
  13. История государственного управления в России: учебник / Под ред. В.Г. Игнатова и др. -М.: Проспект: ТК Велби, 2007. -392 с
  14. Кибакин С.М. Понятие и сущность административно-правовых методов управления // Вестник Московского университета МВД России. 2007. № 2. С. 119-123.
  15. Килясханов И.Ш. Предмет административного права и актуальные
    проблемы структурного построения курса // Вестник Московского университета МВД России. 2004. № 1. С. 105-111.
  16. Князев С.Д. Административное право Российской Федерации: предмет, система, реформирование // Правоведение. 2001. № 5. С. 37-53.
  17. Колпаков В. Административный проступок в истории права // Закон и жизнь. 2004. № 5. С. 6-10.
  18. Коренев А.П. Административное право России. Ч. I. М., 1997.
  19. Кузякин Ю.П. Методы использования специальных знаний в процессе производства по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2005. № 2. С. 9-13.
  20. Лопатин В.Н. Актуальная проблема становления и развития теории
    информационного права // Информационное право. 2005. № 3. С. 4-7.
  21. Люксембург А.В., Симкин В.С. Статус науки в определении статуса,
    конституционности и юрисдикции законов научного знания // Юридическое образование и наука. 2006. № 2. С. 13-20.
  22. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. М., 1996.
  23. Масловская Т.С. Научно-системный анализ понятий и терминов,
    используемых в исследовании проблем правового обеспечения образовательной деятельности // Право и образование. 2004. № 1. С. 26-38.
  24. Машаров И.М. Административное наблюдение как метод
    административно-публичной деятельности // Российский следователь. 2005. № 2. С. 57-60.
  25. Машаров И.М., Кононов П.И. К вопросу и методах административного принуждения // Полицейское право. 2005. № 1(1). С. 23-29.
  26. Мингес А.В. Разделение властей и предмет административного
    права // Полицейское право. 2005. № 1(1). С. 20-22.
  27. Мушкет И. И., Хохлов Е. Б. Полицейское право России: проблемы теории. СПб., 2001.
  28. Никулин М.И. Закономерности появления административной
    деликтологии как системы научных познаний об административной деликтности // Закон и право. 2005. № 2. С. 39-41.
  29. Никулин М.И. Административная деликтология как система научных
    познаний об административной деликтности // Правоведение. 2004. № 3. С. 116-132.
  30. Новикова Н.С. Болонский процесс и высшее юридическое
    образование // Правоведение. 2003. № 2 (247). С. 248-254.
  31. Орлов Е.В. Институционально-правовой анализ научной
    деятельности // Философия права. 2006. № 3. С. 91-93.
  32. Павлушина А.А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. № 6. С. 76-84.
  33. Ромашов Р.А. К вопросу о предмете и источниках административного права России // Административное право и процесс. 2006. № 3. С. 13-17.
  34. Рыжов В.С. К реформированию понятийного аппарата административного права РФ // Право и политика. 2000. № 9. С. 20-22.
  35. Савостин А.А. Методика административно-правового регулирования: история и перспективы развития // Закон и право. 2006. № 4. С. 41.
  36. Савостин А.А. Классификация методов административно-правового
    регулирования // Современное право. 2006. № 1. С. 40-42.
  37. Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования
    общественных отношений в современной России: к вопросу о значении и актуальности исследования данных методов // Закон и право. 2006. № 2. С. 23-24.
  38. Салищева Н.Г. Проблемы административ­ного процесса // В сб.: Институты административного пра­ва России. М., 1999.
  39. Словарь административного права /Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева. М., 1999.
  40. Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998.
  41. Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы реформы и новая система // Правоведение. 2000. № 5. С. 20-24.
  42. Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных
    научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6. С. 5-13.
  43. Старилов Ю.Н. Административный процесс в трудах профессора В.Д. Сорокина: "управленческая" концепция и ее значение
    для науки административного права // Административное право и процесс. 2006. № 4. С. 14-19.
  44. Старилов Ю.Н. Административный процесс в трудах профессора В.Д. Сорокина: "управленческая" концепция и ее значение
    для науки административного права // Административное право и процесс. 2007. № 1. С. 16-21.
  45. Старилов Ю.Н. Развитие российского административного права:
    сохранение традиции и поиск новых доктрин // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. С. 64-81.
  46. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М., 1996.
  47. Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. № 5. С. 5-8.
  48. Хазанов С.Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы // История становления и совре­менное состояние исполнительной власти в России/ Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2003.
  49. Фокина В.Н., Слива А.В., Письменский Г.И. О правовых аспектах свободного доступа к научной и учебной информации // Право и образование. 2005. № 5. С. 37-43.
  50. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М., 2003.
  51. Шергин А.П. Административно-правовые исследования во ВНИИ МВД
    России - институте-юбиляре // Административное право и процесс. 2005. № 4. С. 3-5.
  52. Юбилей Василия Михайловича Манохина: к 80-летию
    со дня рождения // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. №
    4. С. 214-215.
  53. Юсупов В.А. Административное право и права человека: к вопросу о предмете полицейского права // Полицейское право. 2005. № 2. С. 5-7.

 

 

ГОТОВЫЕ ДИПЛОМНЫЕ РАБОТЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ

 



[1] Князев С.Д. Административное право Российской Федерации: предмет, система, реформирование // Правоведение. 2001. № 5. С. 37

[2] Старилов Ю. Н. Административное право. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. С. 285.

[3] Вельский К. С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 20-21.

[4] См.: Мушкет И. И., Хохлов Е. Б. Полицейское право России: проблемы теории. СПб., 2001. С. 151-152.

[5] Ромашов Р.А. К вопросу о предмете и источниках административного права России // Административное право и процесс. 2006. № 3. С. 13.

[6] Мингес А.В. Разделение властей и предмет административного
права // Полицейское право. 2005. № 1(1). С. 21.

[7] Словарь административного права /Отв. ред. И. Л. Бачило, Н. Г. Салищева, Н. Ю. Хаманева. М., 1999. С. 19.

[8] Старилов Ю.Н. Развитие российского административного права:
сохранение традиции и поиск новых доктрин // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. С. 80.

[9] См.: Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных
научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6. С. 5-13.

[10] Килясханов И.Ш. Предмет административного права и актуальные
проблемы структурного построения курса // Вестник Московского университета МВД России. 2004. № 1. С. 107.

[11] Старилов Ю.Н. Развитие российского административного права:
сохранение традиции и поиск новых доктрин // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. С. 64-65.

[12] Князев С.Д. Административное право Российской Федерации: предмет, система, реформирование // Правоведение. 2001. № 5. С. 41.

[13] Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. № 5. С. 5.

[14] Воронков А. В. Административное право Российской Федерации: Авторская программа курса. СПб., 1999. С. 3.

[15] Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 24.

[16] Килясханов И.Ш. Предмет административного права и актуальные
проблемы структурного построения курса // Вестник Московского университета МВД России. 2004. № 1. С. 107-108.

[17] Юсупов В.А. Административное право и права человека: к вопросу о предмете полицейского права // Полицейское право. 2005. № 2. С. 5.

[18] Коренев А. П. Административное право России. Ч. I. М., 1997. С. 32-33.

[19] Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. № 5. С. 6.

[20] Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы реформы и новая система // Правоведение. 2000. № 5. С. 21.

[21] Князев С.Д. Административное право Российской Федерации: предмет, система, реформирование // Правоведение. 2001. № 5. С. 41.

[22] Вельский К. С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. № 1. С. 11.

[23] Шергин А.П. Административно-правовые исследования во ВНИИ МВД
России - институте-юбиляре // Административное право и процесс. 2005. № 4. С. 3.

[24] Павлушина А.А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. № 6. С. 76-84.

[25] Старилов Ю.Н. Развитие российского административного права:
сохранение традиции и поиск новых доктрин // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. С. 66.

[26] См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. М., 1996. С. 336-486.

[27] См.: Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М., 1996.

[28] См., например: Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М., 2003. С. 77-92.

[29] Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4. С. 24-32.

[30] См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Россий­ской Федерации: Учебный курс. М., 2003. С. 429-458.

[31] Старилов Ю.Н. Развитие российского административного права:
сохранение традиции и поиск новых доктрин // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. С. 70.

[32] См., например: Хазанов С.Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы // История становления и совре­менное состояние исполнительной власти в России/ Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2003. С.42-43.

[33] Старилов Ю.Н. Развитие российского административного права:
сохранение традиции и поиск новых доктрин // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. С. 79-80.

[34] См. подробнее: Салищева Н.Г. Проблемы административ­ного процесса // В сб.: Институты административного пра­ва России. М., 1999. С. 227-232.

 



Яндекс.Метрика
© 2012 Все права защищены. Диплом по праву | Контакты | Карта сайта
Разработка сайта - Новопромо